既要有授益性规范又要有课责性规范，坚持激励约束并重、彰显奖惩分明。

进入专题： 行政优益权 行政机关 。该法第60条规定：(1)确定合同内容所依据的关系，如在合同成立后作出显著变更，以致遵守原合同对当事人一方不合理的，该当事人可要求将合同内容作出符合变更关系的调整，或不能调整或对合同当事人一方不合理的，作出解除合同通知。

无论是国外还是中国，无论是制度还是理论，行政优益权确实一定程度存在于行政协议之中。3.双方当事人在行政协议中享有对等的解约权，行政机关在行政协议中不具有，也不应当具有单方的解约权。对行政机关在行政协议中的优益权的过度提拔和不完整、不准确的表达，以行政协议中的行政性压制合同性，对于中国法治政府的建设和推进是不利的。给原告造成损失的，判决被告予以补偿。行政机关尤其可以与拟作出行政行为的相对人，以签订公法合同代替行政行为的作出。

(三)决定企业脱产人员编制。1983年，法国行政法院在公共运输联盟案中确立了行政主体具有单方变更解除协议的权力后，逐渐发展出了一套成熟的行政优益权理论。换言之，正是因为党的长期执政地位与总揽全局、协调各方领导核心作用，才使得其所制定的党内法规在保障政治大局上肩负更重要责任、扮演更重要角色，从而使得政治大局的保障在制度形态选择上对党内法规形成更高依存度。

政治大局导向决定党规之治方向，政治大局内涵决定党规之治内容。具体而言，一则，党规之治立足坚持党的领导这一原点辐射国家治理全域。在理论和实践中，我们必须坚决防止和严肃纠正这种现象。正是因为制度之维只是社会系统的一维，所以在谋划推进经济社会发展时，既要注重制度治理，又要综合考虑其他各种因素，同时还要考虑制度以及其他因素相互之间的复杂逻辑关系，保证制度子系统与社会系统的其他子系统之间形成结构性耦合，不可就制度论制度，更不可过分夸大制度的功用。

党的十八大以来，党内法规制度建设之所以能够取得历史性成就，特别是通过制定出台一大批党的领导法规使得我们党在坚持和完善党的领导制度体系上实现了前所未有的重大进展，正是基于我们党在坚持和加强党的全面领导的规律把握上实现重大突破、理论认识上实现正本清源，从而历史性地解决了那些对坚持党的领导认识模糊、行动乏力问题，在根本上扭转了落实党的领导弱化、虚化、淡化、边缘化等不正常倾向，为党和国家事业发展提供了根本政治保证。一是根据政治大局历史方位确定党规之治历史坐标，保证党内法规制度建设基调契合时代旋律。

五是适应性，制度供求平衡、制度保障回应经济社会发展需要。具体而言，就是要坚持党的领导地位和我国社会主义制度，坚持党的基本理论、基本路线、基本方略，坚持统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局，坚持统筹发展和安全两件大事，推进新时代党的建设新的伟大工程，等等。制定一部党内法规总是会预期相应的规范效果，当且仅当其根据经济社会发展规律以及制度建设一般规律作出合理的制度安排，才有可能取得预期效果。二是根据政治大局逻辑确定党规之治布局，把党内法规制度建设嵌入党和国家事业发展大局。

列宁指出，马克思主义政治经济学是马克思主义理论最深刻、最全面、最详尽的证明和运用(43)。研究确定党内法规的调整范围，必须在国家治理体系中统筹把握党内法规与党的路线方针政策、国家法律、政治经济文化社会组织和基层群众性自治组织等制定的规章制度，保证各类规范分工协作、相辅相成、有机统一。必须坚持党对民族工作的领导。立规首先要定好目的，这个问题看似简单实则很是复杂。

参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社2001年版，第594-597页。以上十个坚持，全面阐述了坚持依规治党、加强党内法规制度建设的基本问题，深化了对党的建设和党长期执政的规律性认识，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

鉴于此，研究制定党内法规，不仅与研究制定法律和政策一样都要符合经济社会发展规律，而且因其直接关乎党的领导决策的正确性，故而应当坚持更高标准和要求，以保证党内法规制度建设始终围绕党和国家工作大局公转且是符合规律的顺转，既不能搞成与经济社会发展无关的空转或者游离于经济社会发展之外的打转转，更不能搞成违反经济社会发展规律的倒转。在这个意义上，党内法规的政治属性乃是党组织政治性的自然延伸，党内法规以政治属性为其本质属性也是天经地义的。

必须构筑中华民族共有精神家园。实现制的体系化，不能简单地认为靠制定一部部准则、条例、规定、办法等党内法规文本就可以自然而然形成，而是要坚持系统思维，着眼对党领导经济社会发展及自身建设的穿透式调整、提供全方位制度保障，结合党内法规制度自身运行逻辑，形成一个多维一体的制的有机结构。不过，由于党内法规姓党，肩负保障政治大局重任，具有两个重大作用，在国家治理体系中位居中枢，深刻影响经济社会发展，这就使得它在推动党的指导思想的贯彻落实上处于十分关键的位置。如何判断一个党内法规体系完善与否?这固然少不了要从形式上去衡量，倘若党内法规体系因缺失必备维度而存在结构性缺陷，那它肯定是不完善的，但构成维度的完备性只是体系完善的必要条件而非全部，一个完善的党内法规体系应当对应于一种结构性均衡。正是由于不同制度各展其长、相得益彰，各类制度相辅相成、相互促进，因此整个治理体系才能有机统一、形成制度保障合力。没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢(49)。

在党的领导下，非党组织可以就其职权范围内事项依法依章程制定相关制度，它们在建章立制时应当自觉对标对表党内法规、彰显党规之治示范引领作用。就治理主体及其治理事项而言，这个规则体系至少包括六类制度：一是由党章所统领的党的制度体系。

(48)《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第333页。习近平总书记强调要发挥好党内法规的两个重大作用，这表明党中央对党内法规制度建设极为重视，体现出党内法规在党和国家工作大局中的战略定位，反映出依规治党事关根本。

二要防止立规政治考量的边缘化。在2021年中央经济工作会议上的重要讲话中，习近平总书记进一步概括了做好经济工作的规律性认识，这就是四个必须：必须坚持党中央集中统一领导，沉着应对重大挑战，步调一致向前进。

特别是在现代社会，主体觉悟、个性张扬、主体间性扩展，社会空间广袤、社会分工细化、社会主体众多、利益诉求多元、活动形态多样、社会关系纷繁复杂，社会行为交互性、主体关系扁平化等共治特征显著。同时，基于没有党规党法，国法就很难保障(20)，依规治党之于依法治国具有政治保障功能。之所以如此，是因为没有坚实的党规之治就很难实现中国共产党之治，而没有坚强有力的中国共产党之治就不可能实现中国之治。制定者要对规律保持必要的敬畏，切不可肆无忌惮。

(二)定之有理：党内法规契合党的建设规律党内法规制度建设属于党的制度建设范畴，而党的制度建设又属于党的建设范畴，因此，加强党内法规制度建设，首先要遵循党的建设规律。制定者顾此失彼，未能统筹把握好事理情理法理，没有处理好道理的大小远近关系，难以服众。

另一个是党的指导思想中针对党内法规制度建设的专论。这些具有鲜明时代特点的党内法规，为我们党团结带领人民有效应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾，统筹推进伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想提供了坚强有力的制度保障。

参见《习近平在中央民族工作会议上强调 以铸牢中华民族共同体意识为主线 推动新时代党的民族工作高质量发展》，《人民日报》2021年8月29日，第1版。强调必须不断增强党的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力，提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力。

成为有立场的制度，站稳人民立场、坚持党全心全意为人民服务的根本宗旨、坚持以人民为中心的发展思想。制定党内法规，就是要将这些真理性认识和思想观点、重大政治判断和理论主张，转化为明确的制度规定。不过，倘若据此认为制度可以决定经济社会发展，那便是本末倒置，事实上，正是经济社会条件决定着制度安排，而制度则是由其依存的社会结构孕育的。为什么我们党坚定不移全面从严治党，以永远在路上的执着推进全面从严治党向纵深发展，以永葆党的先进性和纯洁性。

五要防止立规政治考量的碎片化。我们党自成立以来在不同历史时期，坚持把马克思主义基本原理同中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合，不断深化对经济社会发展的规律性认识，据此建章立制、推动党和国家事业发展。

(17)实现中国共产党之治，必须坚持不懈加强党内法规制度建设，坚持依规治党。比如制定环境保护法律制度要符合生态文明建设规律，制定突发事件应对法律制度要符合应急处理规律，出台财政政策货币政策要符合财政金融规律。

直面当下，党内法规制度建设在高位运行、向纵深推进，在强化依规治党自觉性和坚定性上进入巩固深化阶段，在法规数量变化上位于波动平缓的峰值区，在提升制度质量上处于换挡升级期，在制度结构上开启均衡性优化，在作用方式上朝着深度融入执政治国发力，党内法规制度建设站在新的历史起点上。党内法规一般应当以条款形式表述，这是由成文法传统奉行规则之治决定的，区别于非判例法传统对原则的坚持和发展。